编前话: 编制好国土空间规划，是、国务院作出的重大部署，是管长远的大事，是当前必须做好的要事。为了做好国土空间规划相关知识的教育宣传工作，黄冈网联合黄冈网络传媒中心特约中国技术经济学会高级会员、黄冈市“十四五”规划专家咨询委员会专家、黄冈市智慧城市大数据研究院专家委员会专家黄新国 2018年12月《中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）出台，在我国规划发展史上具有里程碑的意义，首次明确了涉及所有规划的“四类”的规划体系。《意见》明确提出:下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。 省级规划、市县级规划依据国家发展规划制定，既要加强与国家级专项规划、区域规划、空间规划的衔接，形成全国“一盘棋”，又要因地制宜，符合地方实际，突出地方特色。 2019年5月《中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）指出:国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是、国务院作出的重大部署。 建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。 以习新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，新发展，以人民为中心，一切从实际出发，按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。健全国土空间开发制度，体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，实现国土空间开发更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。 国土空间规划体系是按照国家的总体要求进行的，新的空间规划体系更加注重落实新发展，促进高质量发展，更加注重以人民为中心，更加致力于提高空间治理体系和治理能力现代化。具体来看，有利于实现“多规合一”；体现国家意志的约束性，国土空间规划自上而下编制，把、国务院的重大决策部署，通过约束性指标和管控边界逐级落实到最终的详细规划等实施性规划上；强化规划权威；用先进技术支撑，利用最新的自然资源调查数据，应用全国统一的测绘基准和测绘系统，构建全国统一的空间基础信息平台；落实“放管服”。 (一)从规划层级来看，国土空间规划分为“五级”。“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，即国家级、省级、市级、县级、乡镇级。不同层级的规划体现不同空间尺度和管理深度要求，其中:国家和省级规划侧重战略性，对全国和省域国土空间格局作出全局安排，提出对下层级规划约束性要求和引导性内容；市县级规划承上启下，侧重传导性；乡镇级规划侧重实施性，实现各类管控要素精准落地。五级规划自上而下编制，落实国家战略，体现国家意志，下层级规划要符合上层级规划要求，不得违反上层级规划确定的约束性内容。 (二)从规划内容类型来看，国土空间规划分为“三类”。“三类”指规划类型，分为总体规划、详细规划、相关专项规划。总体规划强调综合性，详细规划强调实施性，相关专项规划强调专业性。在国家、省、市、县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划;相关专项规划可在国家、省、市、县层级编制;详细规划在市县及以下编制，强调可操作性，是对具体地块用途和强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的依据。 (三)从规划运行方面来看，国土空间规划包括“四个体系”。即规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。其中，规划编制审批体系和实施监督体系包括从编制、审批、实施、监测、评估、预警、考核、完善等完整闭环的规划及实施管理流程；法规政策体系和技术标准体系是两个基础支撑。 到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发“一张图”。 到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发制度。 到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。 生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；节约优先、优先、自然恢复为主的方针，在资源承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。山水林田湖草生命共同体，加强生态分区管治，量水而行，生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统和修复，依法开展影响评价。陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。上下结合、社会协同，完善参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。 强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。 按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。 规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。 依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。健全资源承载能力监测预警长效机制，建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。 各地区各部门要落实国家发展规划提出的国土空间开发要求，发挥国土空间规划体系在国土空间开发中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用，把每一寸土地都规划得清清楚楚。底线思维，立足资源禀赋和承载能力，加快构建生态功能保障基线、质量安全底线、自然资源利用上线。严格执行规划，以钉钉子抓好贯彻落实，久久为功，做到一张蓝图干到底。地方各级党委和要充分认识建立国土空间规划体系的重大意义，主要负责人亲自抓，落实组织编制和实施国土空间规划的主体责任，明确责任分工，落实工作经费，加强队伍建设，加强监督考核，做好宣传教育。 为统筹划定落实生态红线、永久基本农田、城镇开发边界控制线（以下简称控制线），中央办公厅、国务院办公厅于2019年10月印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实控制线的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认线、在国土空间规划中统筹划定落实控制线的工作目标是什么？ 到2020年年底，结合国土空间规划编制，完成控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。 按照生态功能划定生态红线。优先将具有重要水源涵养、生物多样性、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸等区域划入生态红线。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态红线、什么是永久基本农田？其如何划定？ 按照保质保量要求划定永久基本农田。依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作植情况、土壤污染状况，在耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。 城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。 按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。 控制线出现矛盾时，生态红线要生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然地核心区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。 加强组织保障。地方各级党委和对本行政区域内控制线划定和管理工作负总责，结合国土空间规划编制工作有序推进落地。 严格监督考核。将控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。国家自然资源督察机构、生态部要按照职责，会同有关部门开展督察和监管，并将结果移交相关部门，作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、惩任免、责任追究的重要依据。 各级自然资源主管部门要将思想和行动统一到的决策部署上来，按照《若干意见》要求，主动履职尽责，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施。按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年），尽快形成规划。部将印发国土空间规划编制规程、相关技术标准，明确规划编制的工作要求、主要内容和完成时限。 各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划融入新编制的同级国土空间规划中。 对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。一致性处理不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标，不得突破生态红线和永久基本农田红线，不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的建设区和强制性内容，不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。今后工作中，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。 （一）严格按照中央，依法依规编制和审批国土空间规划，不在国土空间规划体系之外另行编制审批新的土地利用总体规划、城市（镇）总体规划等空间规划，不再出台不符合新发展和“多规合一”要求的空间规划类标准规范。 （二）建立健全国土空间规划“编”“审”分离机制。规划编制实行编制单位终身负责制；规划审查应充分发挥规划委员会的作用，实行参编单位专家回避制度，推动开展第三方技术审查。（三）下级国土空间规划不得突破上级国土空间规划确定的约束性指标，不得上级国土空间规划的刚性管控要求。各地不得违反国土空间规划约束性指标和刚性管控要求审批其他各类规划，不得以其他规划替代国土空间规划作为各类开发建设活动的规划审批依据。 （四）规划修改必须严格落实程序要求，深入调查研究，征求利害关系人意见，组织专家论证，实行集体决策。不得以城市设计、工程设计或建设方案等非方式擅改规划、违规变更规划条件。 （一）加快建立完善国土空间基础信息平台，形成国土空间规划“一张图”，作为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督的依据和支撑。不得擅自更改底图、数据，确保数据规范、上下贯通、图数一致。 （二）建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，要在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中设置自动强制留痕功能；尚未建成系统的，必须落实人工留痕制度，确保规划管理行为全过程可回溯、可查询。（三）加强规划实施监测评估预警，按照“一年一体检、五年一评估”要求开展城市体检评估并提出改进规划管理意见，市县自然资源主管部门要适时向社会公开城市体检评估报告，省级自然资源主管部门要严格履行监督检查责任。 （四）将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容，加强日常巡查和台账检查，做好批后监管。对新增违法违规建设“零”，一经发现，及时严肃查处；对历史遗留问题全面梳理，依法依规分类加快处置。 2019年，编制省级国土空间规划；全面启动市县国土空间规划编制工作，根据需要编制乡镇国土空间规划；编制完成1000个美丽乡村示范村村庄规划。 到2020年，全面编制完成市县和乡镇国土空间规划；优化调整相关专项规划；市县及以下编制详细规划，实现村庄规划应编尽编；初步形成全省国土空间规划“一张图”；分级建立国土空间规划审批备案制度；推进“多审合一”“多证合一”审批。到2025年，按照国家有关国土空间规划法规政策和技术标准体系要求，细化完善国土空间开发制度及配套政策、技术标准。全面实施国土空间规划监测评估预警机制、绩效考核机制。 到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。 充分体现国家意志，以上位国土空间规划为指导，落实约束性指标，精准落地主体功能区战略，统筹生态、农业和城镇三类空间（简称三区），划定生态红线、永久基本农田、城镇开发边界控制线（简称三线），明确国土空间开发格局，按照“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”的原则，对全域范围内国土空间开发作出总体安排和综合部署，允许规划适当留白，为子孙后代留下空间。规划审批后，作为编制相关专项规划和详细规划的基本依据。各市（州）可因地制宜，以一个或几个乡镇为单元确定乡镇国土空间规划编制范围，由县级组织编制，也可将市县与乡镇国土空间规划合并编制。 市县自然资源部门应依据本级国土空间总体规划，在城镇开发边界范围内全面编制详细规划，不得突破国土空间总体规划确定的强制性内容，实现城市宜居、可持续发展。在城镇开发边界外的乡村地区，由乡镇依据县级国土空间规划确定的村庄布局和实际管理需求，组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，精准落地三区三线，科学安排乡村建设。 各地、各部门要全面梳理现有各类涉及空间利用的专项规划，根据国土空间总体规划编制要求，科学提出管控要求，明确重大项目及其空间需求。各相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得其强制性内容。国土空间总体规划要合理安排相关专项领域的空间需求。编制或修改相关专项规划，审批前要将规划有关数据报同级自然资源部门，进行国土空间规划“一张图”核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台。自然资源部门应会同相关专项规划编制部门制定专项规划与国土空间规划衔接核对管理办法，明确“一张图”核对的程序、内容，提出数据标准。 省会城市及国务院指定城市的国土空间规划应经同级常委会审议后，由省报国务院审批；其他市、州、直管市、神农架林区国土空间总体规划，经同级常委会审议后，报省审批。县级国土空间总体规划经同级常委会审议并报市州审核同意后，由市州报省审批。 总体规划和详细规划批准后，规划应在30个工作日内逐级向上汇总报至省自然资源厅备案，纳入全省国土空间规划“一张图”。省自然资源厅应组织制定市县及乡镇国土空间规划编制审批办法。市县可结合实际制定详细规划编制审批办法。 按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，以资源承载能力和国土空间适宜性评价为基础，结合主体功能区划分，科学划定落实三线。 按照生态功能划定生态红线，对自然地进行调整优化，评估调整后的自然地划入生态红线，自然地发生调整的，生态红线相应调整。以现有生态红线划定为基础，科学评估基础数据真实准确性、划定界线合、应划尽划等情况，重点识别矛盾冲突，形成评估报告及调整方案，报国家有关部委核定。按照保质保量要求划定永久基本农田，根据耕地质量、粮食作植情况、土壤污染状况，在耕地红线基础上，按照一定比例将达到质量要求的耕地依法划入，已经划定永久基本农田存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要进行全面梳理整改。 按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。 市县组织统一划定三线和乡村建设等各类空间实体边界。加强边界矛盾协调，目前已划入自然地核心区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出，已划入自然地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。各地对本行政区域内三线划定和管理工作负总责，结合国土空间规划编制工作有序推进落地。对涉及生态红线、永久基本农田占用的重大战略项目等，必须严格管控，确实不可避让的，按程序报国务院审批。城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。 在本级国土空间规划编制完成之前，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城市（镇）总体规划等，已批准的继续按照原有要求执行。对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的，在不突破现行规划强制性内容、约束性指标、红线前提下，作一致性处理，并按程序调整规划。本级国土空间规划编制完成以后，统一按新批准的国土空间规划执行。 国土空间规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改变更。各类开发建设活动不得违反国土空间规划。因国家重大战略调整、重大项目建设、上位规划调整或行政区划调整等确需修改规划的，需提出规划修改，对修改规划的必要性、合及修改的主要内容进行说明，经规划批准机关同级自然资源部门组织论证通过，报规划批准机关审核同意后，方可按程序修改规划。涉及生态红线、永久基本农田调整的，需按程序报国务院批准。 各地、各部门应严格依据国土空间规划，对所有国土空间分区分类实途管制。城镇开发边的建设，依据详细规划核发规划许可。城镇开发边界外的建设，已编制村庄规划的，依据村庄规划核发规划许可；未编制村庄规划的，依据乡镇国土空间规划、上级下达的约束指标和用途分区类型明确准入规则。鼓励市县因地制宜创新用途管制方式和规则。自然资源部门应会同生态、林业、水利、文物部门制定自然地、重要水源地、文物等地区的特殊用途管制制度。按照国家对重点生态功能区产业准入负面清单管控工作部署，适时开展评估调整。 建立省、市、县国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实施国土空间规划动态监测评估预警。自然资源部门要会同有关部门建立监测评估预警指标体系、监测评估模型、数据共享机制、预警反馈机制。强化监测评估结果的应用，开展国土空间规划执行情况督察和违法查处。结合发展规划执行情况，逐步建立国土空间规划年度体检、五年评估和重点领域专项评估相结合的规划实施评估机制。 建立国土空间规划体系并监督实施，是、国务院作出的重大决策部署。各地要高度重视，主要负责人亲自抓，落实组织编制和实施国土空间规划的主体责任。要加强组织领导，成立国土空间规划领导小组，建立工作机制，层层落实责任，细化任务分工，落实经费保障。组织、人事、自然资源等部门要加强对领导干部执行国土空间规划的考核评价，制定国土空间规划执行情况的考核评价办法，组织对市县以下国土空间规划进行定期考核评估，形成考核评估结果，纳政领导干部综合考核评价体系。审计部门将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资产离任审计内容，作为党政领导干部综合考核评价的重要参考。 组织部门要会同自然资源部门将国土空间规划有关内容纳入对地方党委和主要负责人的教育培训计划。教育部门要指导省内各高校加强国土空间规划学科建设，加快专业人才培养。自然资源部门加业管理，对各级规划管理人员和专业技术人员开展国土空间规划教育培训。要充分利用、、电视、网络、新等载体，通过多种形式，做好政策宣传解读，正确引导社会，积极回应社会关切，广泛听取意见，营造良好的。男人断掌手相图解
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